本报专访环境工程评估中心姜昀：抓好政策协同更新，发挥生态环境分区管控源头预防作用

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强生态环境分区管控的意见》（以下简称《意见》），对加强生态环境分区管控工作作出系统部署，为严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，科学指导各类开发保护建设活动提供了行动指南。

怎样理解生态环境分区管控在源头预防体系中的基础性作用？如何抓好政策协同更新，实现精准科学预防？针对这些问题，记者对生态环境部环境工程评估中心区域评估部首席专家姜昀进行了专访。

中国环境报：《意见》中提出“生态环境分区管控在源头预防体系中的基础性作用”，如何理解这一提法？

姜昀：生态环境分区管控基于生态环境结构、功能、质量等区域特征，在生态、大气、水、土壤等生态环境要素管理分区的基础上，将全国国土空间划分为若干生态环境管控单元，按照“一单元一策略”实施精细化管理。生态环境分区管控实现了全域覆盖、跨部门协同、多要素综合，健全了以环评制度为主体的生态环境源头预防体系。

首先，生态环境分区管控向前延伸了环评制度的准入链条。生态环境分区管控处于源头预防体系的最前端，提前框定了生态环境管控格局，明确了生态环境保护规则，让地方党委和政府在经济社会宏观决策与调控中可以充分考虑生态、环境、资源因素，从更早的源头整体解决了区域发展的宏观布局、生态环境约束等战略性问题，弥补了规划环评前端的管理制度空白。

其次，生态环境分区管控弥补了规划环评、项目环评条块化、碎片化管理的不足。项目环评和规划环评的范围在空间上并不连续，对区域的整体性、累积性生态环境影响的分析较为薄弱。生态环境分区管控实现了全域覆盖，弥补了规划环评、项目环评条块化、碎片化管理的不足，并且还在区域、流域整体层面制定了总体准入要求，增强了对规划环评和项目环评系统性的指导和支撑，提升了源头预防体系的全面性和系统性。

此外，生态环境分区管控有助于提升环评制度的管理服务效能。生态环境分区管控通过信息平台实现空间比对分析，便于相关主体快速做出准入可行性判断。未来还将通过鼓励各地开展生态环境分区管控与规划环评、项目环评协调联动改革试点，进一步提高环评相关的管理服务效能。

中国环境报：由于在源头预防体系中的基础性作用，生态环境分区管控工作需做到全域覆盖、跨部门协同、多要素综合，《意见》中也提出要强化生态环境保护政策协同。政策协同对于生态环境分区管控工作为何重要，应如何做好这项工作？

姜昀：生态环境分区管控工作涉及多部门、多领域，与主体功能区战略、国土空间规划、市场准入负面清单等制度，以及环境要素管理相关制度关系密切。做好生态环境保护政策协同，对提高政策统一性、规则一致性、执行协同性意义重大。为做好政策协同，应重点开展以下工作。

一是明确各方责任。2023年11月，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议时指出“要落实地方各级党委和政府主体责任”，《意见》也进一步明确了地方党委和政府以及发展改革、自然资源、水利、林草等相关部门的责任。下一步要落实好《意见》，将各方责任落实到位。

二是加强与相关制度的协同联动。要全面落实主体功能区战略，从环境质量管理端入手，针对主体功能区战略明确的四类开发区域进行环境管理的细化和空间落地。要充分衔接国土空间规划和用途管制，按照“充分衔接、各有侧重、协同发力、分步推进”的思路，在支撑重大规划编制、优化生产力布局、指导招商引资等方面，分别在土地用途管制和环境质量管理上各自发力，协同推进高质量发展。要落实市场准入负面清单，在市场准入负面清单中关于开发建设活动的禁止性、限制性要求的基础上，结合不同区域生态环境特征，聚焦解决突出生态环境问题，精准编制差别化生态环境准入清单，对开发建设活动进行生态环境管理的引导，体现生态环境管理的差异性和精准性。要与环评、排污许可、环境监测、执法监管以及环境要素管理协调联动，将生态环境分区管控要求纳入生态环境有关标准、政策等制定修订中。

事实上，各地在生态环境分区管控方案制定和发布实施过程中，自然资源部门全程参与，保证与国土空间规划的充分衔接便是制度协同联动的范例。《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》印发后，生态环境部组织各省根据“三区三线”划定成果，对生态环境分区管控方案中的相关单元进行了更新。此外，厦门市生态环境分区管控空间管控平台与厦门市“多规合一”业务协同平台相互连通，数据实时交换，“多规合一”策划项目自动流转到生态环境分区管控系统，进行智能研判、出具评估意见，线上反馈意见后，流程进入下一步环节，提高空间共治能力和服务水平。

三是针对性开展试点示范。为了进一步积累经验、完善机制，按照《意见》要求，针对关键领域，积极开展与国土空间规划衔接、减污降碳协同管控、与生态环境要素管理衔接、与环评和排污许可等制度协调联动等试点示范工作。

中国环境报：记者注意到，近日陕西、宁夏、广西等地陆续完成生态环境分区管控成果动态更新。请问生态环境分区管控成果更新调整需要注意哪些问题，您对成果更新调整环节有哪些建议？

姜昀：根据《意见》，生态环境分区管控方案原则上保持稳定，每5年统筹开展定期调整，5年内因重大战略、生态环境保护目标、生态保护红线等法定保护区域变化，以及法律法规有新规定的，开展动态更新。各省在开展更新调整时应注意以下问题。

首先是依法依规。更新调整应按照生态环境分区管控相关技术指南要求开展，其中法律法规有新规定的，进行联动更新；生态保护红线等法定保护区域依法依规设立、调整或撤并的，应完全衔接，保持边界一致；区域重大战略、生态环境保护目标、生态环境质量状况等发生变化的，按照导则规范开展评估分析，合理更新环境质量底线和资源利用上线目标，优化大气、水、土壤等要素管控分区，相应更新生态环境管控单元和生态环境准入清单。

其次需坚守底线。更新调整的目的是不断提高生态环境分区管控方案的时效性和针对性，单元划定和清单编制不能随意更改，更新调整后的成果生态功能不能降低、环境质量不能下降、资源环境承载能力不能突破。原则上优先保护单元的空间格局应保持基本稳定，重点管控单元的空间格局应与环境治理格局相匹配，生态环境准入清单管理要求应保持一定的延续性。

第三要立足实际。更新调整时不能脱离地方实际，要协调好保护和发展的关系，聚焦解决区域突出生态环境问题，强化区域流域海域统筹，分区分类更新调整生态环境分区管控方案相关成果，不断提升成果的针对性和可操作性。

在更新调整环节，5年定期调整建议由生态环境部统一组织开展，制定工作方案，明确工作要求，工作模式依然采用“国家指导、省级统筹、市级落地”的工作模式，工作程序与制定生态环境分区管控方案的流程一致，由省级、市级人民政府分级组织编制生态环境分区管控方案，报上一级生态环境主管部门备案后发布实施。动态更新应按照“谁发布、谁更新”的原则，建议由省级、市级人民政府根据实际情况不定期启动开展。其中因法律法规有新规定、生态保护红线等法定保护区边界调整的，工作程序可相应简化，在生态环境分区管控信息平台上联动更新后，报上一级生态环境主管部门备案后实施。因重大战略、生态环境保护目标等发生变化的，更新成果需组织专家进行科学论证，保证更新成果的科学性和规范性，科学论证后报上一级生态环境主管部门备案后发布实施。