国家层面的扶贫立法缺乏 脱贫攻坚经验应形成法治成果

　   中央政策和地方条例保障打赢脱贫攻坚战 专家认为

　　脱贫攻坚经验应形成法治成果

　　● 我国已有多部法律涉及扶贫开发相关内容，可作为地方扶贫立法的上位法参考，但因缺乏国家层面的扶贫立法，导致地方立法工作受到局限

　　● 目前已有20个省(直辖市、自治区)颁布了扶贫领域的地方性法规，均对扶贫对象、扶贫措施、资金和项目、监督与考核、法律责任作出了规定，但规定往往模糊、抽象，操作性和约束力不强

　　● 乡村振兴问题在贫困地区更为突出，未来扶贫工作应做好衔接，建立防止返贫和应对相对贫困的长效机制。应对相对贫困不能仅依赖个别政策，还需要进行顶层设计，包括扶贫体制的改革、建立城乡融合的就业制度、解决区域和城乡发展不均衡等

　　□ 本报记者 文丽娟

　　3年前，“90后”年轻人岳尔(化名)被派驻到湖南省邵阳市的一个贫困村，担任驻村扶贫干部。刚进村时，每当遇到拿不准的政策问题，他都会去参考《湖南省农村扶贫开发条例》。

　　2019年，岳尔所在的村已经脱贫摘帽，缓解相对贫困、将脱贫攻坚工作与乡村振兴战略结合成为新的工作重点。不过，如何界定相对贫困的标准，现行的扶贫开发法律法规并未给出明确答案。

　　“脱贫之后如何防止返贫，如何巩固拓展脱贫攻坚成果？”岳尔说，他希望国家层面加快推进扶贫立法，并对缓解相对贫困拿出全面、系统的举措。

　　我国扶贫事业历经40余年，扶贫政策几经调整，从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”，再到“精准扶贫”，从“区域性扶贫”到瞄准贫困县，再到“扶贫入户”。关于扶贫立法的议案、提案也从2004年起频频出现在全国两会上，从2011年《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》提及要“加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道”，到2012年国务院扶贫开发领导小组办公室起草《农村扶贫开发法(草案征求意见稿)》，再到2013年农村扶贫开发法列入十二届全国人大常委会五年立法规划，并连续4年列入国务院立法工作计划……不过，国家层面的扶贫立法始终是“只闻楼梯响，不见人下来”。

　　2020年12月3日，中共中央政治局常务委员会召开会议，听取脱贫攻坚总结评估汇报。中共中央总书记习近平指出，经过8年持续奋斗，我们如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，近1亿贫困人口实现脱贫，取得了令全世界刮目相看的重大胜利。

　　近日，接受《法治日报》记者采访的专家认为，2020年后，我国现行标准下的绝对贫困人口不再存在，但相对贫困问题会凸显并长期存在，扶贫工作永远在路上。此前，党的十九届四中全会也提出，2020年后的扶贫工作重心将是“建立解决相对贫困的长效机制”。那么，面对相对贫困问题，立法层面是否有必要继续进行相应的探索实践？扶贫长效机制建立之后，又该如何使其走上法制化轨道，为扶贫工作提供更加有力的法治保障？

　　扶贫政策不断调整

　　法制建设相对滞后

　　1994年4月15日，国务院发出关于印发《国家八七扶贫攻坚计划》的通知，力争在20世纪最后7年，集中力量基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。

　　《法治日报》记者梳理发现，对扶贫立法的呼声最早来自于20世纪末至21世纪初。当时，不少人提出疑问，基本解决温饱问题是否等于消除贫困，解决温饱以后贫困人口是否还能获得扶持，于是有人建议为扶贫设计长效机制并进行立法。

　　据中国社会科学院贫困问题研究中心主任、国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会成员吴国宝介绍，扶贫立法的试验最初是从扶贫资金管理办法开始的。从1986年开始，财政部就出台了包括《支援经济不发达地区发展资金管理办法》《国家扶贫资金管理办法》在内的多个文件。

　　21世纪初，扶贫工作由“开发式扶贫”调整为“整村推进”，加入了劳动力转移培训和产业扶贫等内容。由于当时缺少具体抓手，各地扶贫办的定位也不一，因此出现了将扶贫政策制度化、主流化的声音。

　　中国农业大学教授、国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员左停曾撰文呼吁扶贫立法。他认为，经济的持续增长为扶贫立法提供了经济、社会条件。同时，《国家扶贫资金管理办法》《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》等颁布，2002年修订后的农业法也对扶贫工作作出了规定，五年后农村最低生活保障制度建立，这些都为反贫困立法提供了一定的制度基础。

　　2008年，时任全国政协委员、国务院扶贫办主任范小建认为，扶贫法制建设相对滞后。为此，他在当年全国两会上提交了《关于农村扶贫开发法制建设的提案》。

　　一年后，受国务院扶贫办委托，中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏提交了一份扶贫立法的前期调研报告。据他介绍，当时扶贫法制化主要是希望整合扶贫资源以及规范扶贫资金的“跑冒滴漏”问题。

　　多方呼吁终于激起了浪花。2011年，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，这份文件的倒数第三条写道：“加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。”

　　2012年，扶贫立法工作正式启动，国务院扶贫办起草《农村扶贫开发法(草案征求意见稿)》，先后3次送国务院扶贫开发领导小组各成员单位和省级扶贫办征求意见。

　　2014年，已经卸任国务院扶贫办主任的范小建在《中国政协》杂志刊文，“相信这部法律的出台应该为时不太远了”。

　　然而，到了2015年，我国的扶贫政策再度发生重大调整。根据中共中央、国务院出台的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，扶贫的对象和举措发生了大变化，从过去聚焦扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口，变为针对建档立卡贫困人口的“精准扶贫”；从“开发式扶贫”调整为产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等“大扶贫”模式。再过了两年，又开始侧重集中力量攻克“三区三州”等深度贫困堡垒。

　　有业内人士分析称，政策不断变化，导致立法条件尚不成熟，过去立法迫切需要解决的问题已经发生了变化。

　　地方立法走在前面

　　具体内容大同小异

　　国家层面的扶贫立法迟迟未能出台，各个地方率先开始了相关实践。目前已有20个省(直辖市、自治区)颁布了扶贫领域的地方性法规。此外，福建制定了扶贫开发办法。

　　1995年11月，广西壮族自治区率先制定了全国首个地方扶贫开发条例。

　　湖北紧随其后，湖北省人大常委会于1996年11月通过了《湖北省扶贫条例》。不过到了2009年11月，湖北省人大常委会又通过了《湖北省农村扶贫条例》，原条例废止。新条例的条款从27条增加到49条，除了条例名称发生变化外，原条例中不符合实际的条款也被大范围修改。

　　据任大鹏介绍，地方扶贫立法经历了三个阶段：广西、湖北等贫困问题较为突出的省份制定地方条例是第一个阶段。陕西、内蒙古、江苏等省份根据《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》的基本原则形成地方性法规，是第二个阶段。2015年出台的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》对脱贫任务的时点作出要求，由于时间紧迫，各地立法进程明显加快，进入第三阶段，部分省份参照该决定对已有立法修订，也有不少省份新制定了法规。

　　例如，2013年1月18日，贵州省十一届人大常委会第33次会议通过《贵州省扶贫开发条例》，后于2016年9月30日更名为《贵州省大扶贫条例》。贵州省扶贫办在政策解读中提到，更名参考了中央提出的“三位一体”大扶贫格局，即专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑，并在条例第三条对大扶贫的概念进行了界定。

　　2015年4月1日，《四川省农村扶贫开发条例》经四川省十二届人大常委会第15次会议通过，后于2020年6月启动修订调研论证。

　　对于这些实践，吴国宝认为，地方立法虽走在前面，但各地条例内容大同小异，均是对扶贫对象、扶贫措施、资金和项目、监督与考核、法律责任作出的规定，相关规定往往模糊、抽象，该明确的没有明确，操作性和约束力不强。

　　中国人民大学农村治理研究中心主任仝志辉在接受媒体采访时也提到，各地扶贫办因缺乏上位法作指导，在制定地方条例时，对于哪些该列入、哪些不该列入，信心不足，导致地方条例缺乏创新。

　　还有专家指出，一些地方的扶贫立法具有应急性、短期性。例如，《内蒙古自治区农村牧区扶贫开发条例》自2013年1月1日起施行，有效期为《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》的实施期限，这也就意味着该条例的实施期限即将止于本轮脱贫攻坚战。

　　此外，一些地方的扶贫立法未涉及治理相对贫困和防治返贫的制度措施。例如，大部分地方立法对2020年后返贫和新致贫的“再识别、再退出”机制缺乏合理的制度安排，仅将法律规范视为当前扶贫政策法治化的结果，而忽视了法律制度作为社会结构中的长效机制对于弱势群体的保护作用，形成前后扶贫时代法律制度衔接的断层。

　　亟待建立长效机制

　　巩固脱贫攻坚成果

　　《法治日报》记者注意到，国外反贫困的立法实践也不少。例如，英国早在1601年就颁布了《伊丽莎白济贫法》，正式确立了政府救济穷人的责任；1834年又颁布了《新济贫法》，1948年《国民救助法》正式颁布，取代了《新济贫法》，原来由济贫法提供的各种救济也逐渐纳入了社会保障制度管理中。

　　在美国，20世纪60年代相继颁布《地区再开发法》《联邦受援区和受援社区计划》等法案，通过立法将三分之二的贫困县划入137个经济开发区，在每个开发区建立新兴城市，带动周边地区发展，随后又批准了若干社区帮助城市贫困群体改善居住环境和社区发展。

　　在日本，进入21世纪后，先后提出“生活保护支援自立计划”“摆脱生活贫困实现经济成长的战略”，并于2014年修正了《生活保护法》，提出《生活贫困者自立支援法案》，2015年正式确立“生活贫困者自立支援制度”。

　　左停在接受媒体采访时分析说，国外反贫困立法多以保障性立法为主，比较有效地规范了政府行为。我国的反贫困政策几经调整，后来调整为大扶贫，加之有市场力量参与，立法难度增大。

　　实际上，我国也有多部法律涉及扶贫开发相关内容，如农业法、公益事业捐赠法。任大鹏认为，上述法律可作为地方扶贫立法的上位法参考，但因缺乏国家层面的扶贫立法，导致地方立法工作受到局限，地方期待国家统一立法，从上位法角度衔接其他法律。

　　2019年10月召开的党的十九届四中全会对2020年以后的扶贫工作作出部署，提出要坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。那么，脱贫攻坚收官之后，面对相对贫困问题，国家立法是否仍然还有必要？对此，接受《法治日报》记者采访的专家持不同观点。

　　北京师范大学中国扶贫研究院院长张琦认为，有必要由国家统一立法，从长远来看，还有相对贫困需要解决，低收入群体、欠发达地区都需要扶持，如果有法律参与，进行刚性约束，更能提高扶贫效率，也能预防、解决重新返贫以及新出现的贫困问题。

　　中国社会科学院法学研究所研究员支振锋也提出，在全面建成小康社会之后，我国仍有贫富分化，城市和农村之间、东南沿海和内地特别是滨江地区之间，不可能在一夜之间弥平发展的鸿沟，“对于在扶贫攻坚期间所积累的重要经验，有必要以法律的形式确立下来，形成法律成果和法治成果。这也有利于建立发达地区和发展中地区之间的良性关系，有利于财政法治的实现，真正以人民为中心，对人民群众负责”。

　　中国人民大学扶贫研究院院长、国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员汪三贵则认为，扶贫的责任主体、客体相对模糊且标准在不断变化，即便进入解决相对贫困阶段，也难以清晰界定，法律规范难以具体化。

　　“例如，对于全社会扶贫、地方政府扶贫，法律很难追究主体的责任，因为无法界定谁负责任，但普通条例在唤起社会扶贫意识方面具有可行性。因此，真正严格意义上的立法是没有必要的。”汪三贵说。

　　受访专家对扶贫立法的必要性尚无共识，但普遍认为2020年后的扶贫工作面临转型。

　　汪三贵认为，首要问题是相对贫困的概念需要界定，相应的标准、识别退出机制也将重新调整。“绝对贫困的时候，有832个贫困县、12.8万个贫困村、9899万贫困人口，这是比较明确的，都已经建档立卡，而相对贫困的区域怎么确定，人口怎么识别？”

　　在汪三贵看来，解决相对贫困，主要是缩小差距，侧重于在社会发展中让国民公平分享成果。他建议，提高低收入和相对贫困人口的能力，激发他们的内生动力，更好地进入市场，获得更高的收益。这也是2020年后扶贫工作需要解决的重点和难点。

　　实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，也是关注焦点之一。

　　张琦对《法治日报》记者说，在解决了农村的绝对贫困后，下一步就是要巩固拓展脱贫攻坚成果，同时还要考虑城市的贫困问题，要全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。

　　他认为，乡村振兴问题在贫困地区更为突出，未来扶贫工作应做好衔接，建立防止返贫和应对相对贫困的长效机制。应对相对贫困不能仅依赖个别政策，还需要进行顶层设计，包括扶贫体制的改革、建立城乡融合的就业制度、解决区域和城乡发展不均衡等一系列举措。

　　制图/高岳