黄婉莹：我在国外看中国生态环境法治十年

（制图：江虹霖）

中国生态环境十年之变，无论庙堂之上，还是江湖之远，身处其中的每个人都能讲述自己的切身体会。但黄婉莹的视角，多少有些特别。

2011年，黄婉莹远赴英国思克莱德大学攻读法学硕士学位。用她自己的话说，虽然是法学专业出身，但当时对环境法还知之甚少。2022年的黄婉莹，名片里却增加了很多身份：英国国际环境法博士、原联合国环境署项目官员、英国思克莱德大学环境法与治理研究中心国际政策研究员……

十年时间，黄婉莹与环境法结缘，并确定其为自己的研究和发展方向。她在苏格兰看当地环境法如何执行，在非洲肯尼亚开展公益环保活动，在联合国深入了解国际环境政策与法治。对于在“国际舞台”上忙碌的黄婉莹来说，最深刻也最骄傲的事莫过于看到祖国生态环保法律体系逐渐形成，并护航山河无恙。

在见过一些发达国家、发展中国家和最不发达国家如何对待生态环境、如何制定环境保护政策和法律之后，黄婉莹更能理解过去十年中国生态文明建设取得显著成效的背后，有怎样的决心和力度，有多少不易和艰辛。同时，她也敏锐感知到其中的不足，并尝试提出探索方向。

“肯尼亚对我的触动比较大。”黄婉莹陷入回忆。彼时的黄婉莹对国际环境法产生兴趣，已经决定将自己的硕士论文选题定位环境法方向。为了收集论文数据，她踏上了非洲大地。

“我其实没想到，那里的公众环境意识很强。凡是污染环境的相关行为，他们不仅自己不做，也会主动提醒‘你也不要做’。”黄婉莹想起了肯尼亚对野生动物的严格保护。

2013年，肯尼亚新修订《野生动物保护和管理法》，第92条规定：任何人承认针对濒危物种或濒危物种动物制品的犯罪，一经公诉判决，可处以不低于2000万肯先令（约134万元人民币）罚款，或终身监禁，或同时处以罚款和监禁。

非洲其他国家也像肯尼亚这样吗？黄婉莹摇头：“撕裂感很强，有些国家并不重视。肯尼亚有这样的效果，很重要的原因是他们是旅游型国家，生态环境可以为他们带来直接的经济效益，这一点几乎每个肯尼亚人都能感受到。”　肯尼亚旅游部相关数据显示，2018年到访肯尼亚的外国游客突破200万人次，给该国带来了15．7亿美元收入。肯尼亚野生动植物管理局的官网上写着一句话：“我们相信，如果人们从野生动植物及其他自然资源中获益，他们就会照管好这些资源。”

（黄婉莹供图）

肯尼亚是撒哈拉以南非洲经济基础较好的国家之一，经济实力也是其推行环保的优势之一。黄婉莹去过一些相对贫穷的非洲国家，“你能明显感受到，越贫穷，百姓的环境意识就越薄弱，因为他们看不到生态环境能给自己带来什么。在这些国家，环境相关的法律并不少，但是推行不下去，因为还有很多经济问题、治安问题要去解决。一旦出现其他问题，最先被牺牲的就是环境。”

发达国家是在经济发展到一定程度后，再着手治理环境，而发展中国家往往面临发展经济和保护环境的取舍问题。一定要二选一吗？黄婉莹认为，中国这十年，给出了最好的答案。

“绿水青山就是金山银山”的理念深刻阐述了发展与保护的辩证统一关系，党的十八大首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标，把生态文明建设摆上了中国特色社会主义五位一体总体布局的战略位置。自此，一场轰轰烈烈的生态环境保卫战在华夏大地展开。

“我出国之前，环保并不是一个主流议题，很多人也没有意识到生态环境跟自己的生活有什么关系。而现在，‘绿水青山就是金山银山’的理念已经成为大家的共识和行动。”在黄婉莹看来，环境法律是实现生态环境保护的保障和手段，而在法律之上，更重要的是观念，这是驱动中国生态文明建设和生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化的根本性力量。

2019年，联合国环境规划署发布了《全球首个环境法治报告》（以下简称《报告》）。《报告》指出，自1972年《斯德哥尔摩人类环境宣言》以来，尤其是自1992年里约地球峰会后，全球环境保护相关法规及机构得到了极大发展：截至2017年，全球有176个国家制定了环境框架法律，并有164个国家设立了环境保护部门或同等权力机构（明确涉及环境保护相关事务的内阁级机构）。

虽然自1972年以来，全球范围内的环境法数量增长了38倍，但未能全面实施和执行这些法律已成为阻碍各国减缓气候变化、治理污染和防止大范围物种和栖息地丧失相关努力的最大挑战之一。

联合国人权与环境问题特别报告员大卫·博伊德曾表示，这解释了为什么近几十年来环境法发展呈现繁荣态势，但污染、生物多样性丧失和气候变化等问题持续存留的谜团。如果环境法治不能得以加强，再严格的法律也注定不会成功。

在黄婉莹看来，导致执法不力的原因有很多，最常见的是政治意愿。如国际法治专家托马斯•卡罗瑟斯所说，“（法治）改革的主要障碍不在于技术或资金，而是政治和人。”另外，政府机构之间协调不佳、执法能力薄弱、获取信息渠道不通、腐败和公民参与受限等也是影响执法的关键因素。

（黄婉莹供图）

黄婉莹说：“这十年，我觉得中国的执行力是呈上升趋势的。”中国的环境法治体系，很像建房子的过程：设计图纸，打地基，浇筑地梁，主体砌筑，填土砸夯，考虑电线、水管、屋顶的钢筋等走向，封顶。在很多国家，第一步“设计图纸”就出了问题，泛泛而谈、模棱两可，没有明晰责任和标准。但中国一直在探索，生态环境保护“党政同责”“一岗双责”、各相关部门生态环境保护的责任清单、生态环境损害责任终身追究、生态文明建设目标评价考核、生态补偿、生态环境损害赔偿、生态环境监测“谁考核谁监测，谁出数谁负责”、企业环境信息依法披露等责任制度不断完善。这十年，中国已经基本形成了党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的责任体系。

黄婉莹还提到一个细节，中国在制定方案、法规时，善于预判一些情形和细化指标。比如，《2030年前碳达峰行动方案》指出，到2025年，国内原油一次加工能力控制在10亿吨以内，主要产品产能利用率提升至80％以上。“这不仅告诉你应该往哪个方向走，还告诉你具体该怎么走，并用数据让你直观地看到目标。”

“我至今都记得，有一年在英国，一个人在河边跟天鹅“打架”，天鹅被打伤了，这个人被罚了1600英镑。原本以为事情到这里就结束了，没想到一周之后，天鹅出院，那个打天鹅的人却入狱了，在牢里待了大概6个月。”英国对于破坏生态环境行为的处罚力度，令黄婉莹印象深刻。

加大处罚力度和不留情面的执法，可以让生态环境法律、法规、条例尽快落地见效。一定程度上，黄婉莹认同这一观点。无论是在英国还是在肯尼亚，似乎都可以佐证这一点。

中国做得怎么样？“有人说，中国的环境法是圆滑的。我无法认同这点，最严格制度和最严密法治，是中国保护生态环境的有力抓手。”黄婉莹说。

是不是越严越好？黄婉莹其实也有困惑。2017年，号称全球最严的肯尼亚“禁塑令”实施。在肯尼亚生产、销售或使用塑料袋将面临1年至4年的监禁或最高400万肯先令（约合人民币26万元）的罚款，手持塑料袋的公民有可能遭到警方逮捕。“禁塑令”的效果虽然立竿见影，但肯尼亚制造业协会曾表示，这一禁令会导致约6万个工作岗位丧失、至少175家制造商关闭，他们曾一度向法院起诉，要求停止“禁塑令”。

即便在英国这样的发达国家，对企业的“无情”处罚，也让企业不堪重负。

“温度”是中国生态环境执法常用的一个词。在有力度的同时，通过强化执法帮扶体现温度。“这是具有中国特色的执法方式，但是这个尺度到底该怎么把握，其实特别考验执法人员的智慧。”黄婉莹说。

黄婉莹在采访中，多次提到执法人员能力建设的问题，她认为这是接下来重点需要解决的难题。

黄婉莹表示能够理解基层执法人员的难处。以中国和英国为例，两个国家的国情不同。在英国，环境法律、法规已经相对完善，而且人口没有那么多，执法人员面对的挑战没有那么大。但是中国不一样，地大物博，比如野生动植物保护，一些物种还在陆续被发掘、保护，所以相关名录、法规会动态更新。基层执法人员是否能及时了解这些动态？如果不了解完全，如何能有效执法？另外，一些法律法规在大城市可能执行得比较到位，但是到偏远地区是否会产生偏差？

（黄婉莹供图）

“随着一些新概念、新法规的出现，比如碳排放，这些问题会越来越凸显。”黄婉莹认为，中国执法队伍的内部网络建立得比较好，比如内部培训，跨部门、跨区域联合执法等，但是外部网络参与或建设得不多。比如，英国会同法国、意大利等国家组建形成执法网络，可以互通信息、进行合作、互相借鉴等。“中国在这种国际执法合作行动中参与的空间还有很大，其实有很多国家、组织非常希望跟中国合作，因为中国这十年探索了很多环境法治经验，但是国外并不了解我们。另外，对于一些跨境执法合作，我特别希望生态环境系统的基层执法人员能够参与进去，这对他们将是一个很大的提升。”

“另外，我也希望会有更多环保知识的普及，无论是对于执法人员还是公众，都是必要的。在肯尼亚，他们的部落首领会不停地讲：你不能这样做、不能那样做……我听得耳朵都要长茧子了，”黄婉莹笑着说，“但不可否认，这是有效的，这也是中国地方治理可以借鉴的。”

刚刚胜利闭幕的党的二十大提出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。“希望世界各国都能像中国一样，把生态环境保护提到关乎国家发展的重要高度。”黄婉莹期待全球生态环境法治的新进展，也相信中国会给世界带来更大的惊喜。